Війна не може керуватися однією людиною: чому концентрація влади у сфері оборони небезпечна
Автор колонки: Дмитро Шеренговський
Відставка Михайла Федорова з посади міністра оборони та його публічний конфлікт із головнокомандувачем ЗСУ Олександром Сирським поставили перед Україною значно важливіше питання, ніж доля одного міністра чи одного генерала. Йдеться про те, як у державі, що веде велику війну, мають взаємодіяти президент, парламент, уряд, Міністерство оборони та військове командування.
Автор колонки: Дмитро Шеренговський
Відставка Михайла Федорова з посади міністра оборони та його публічний конфлікт із головнокомандувачем ЗСУ Олександром Сирським поставили перед Україною значно важливіше питання, ніж доля одного міністра чи одного генерала. Йдеться про те, як у державі, що веде велику війну, мають взаємодіяти президент, парламент, уряд, Міністерство оборони та військове командування.
Федоров звинуватив Сирського у блокуванні ініціатив Міноборони. Сирський у відповідь закликав зосередитись на війні та захистив свою роль у командуванні Збройними силами. Президент визнав, що сторони не змогли знайти взаєморозуміння і без його посередництва не були готові до ефективної взаємодії. Рішення про відставку міністра викликало протести у містах України, оскільки частина суспільства побачила в ньому загрозу для технологічних та управлінських реформ в оборонному секторі. Детальніше читайте в ексклюзивній колонці для 24 Каналу.
Але головна проблема полягає навіть не в тому, хто був правий у цьому конфлікті. Проблема в тому, що суперечність між двома ключовими центрами оборонного управління перетворилася на особистісне протистояння, яке держава не змогла врегулювати за допомогою зрозумілих інституційних механізмів. Власне, саме для цього в демократичних державах існує система цивільного контролю над збройними силами.
Цивільний контроль і чому він важливий
Коли в Україні говорять про цивільний контроль, його часто зводять до простої формули – військові мають підкорятися цивільній владі. Формально це правильно. Однак залишається головне питання: якій саме цивільній владі?
Цивільний контроль не означає, що президент особисто керує генералами, закупівлями, реформами та розподілом ресурсів. Це радше президентський контроль, ніж демократичний цивільний контроль.
Не покладайтеся на випадок у стрічці Додайте 24 Канал до обраного в Google Додати
У класичному розумінні контроль над збройними силами здійснюється через цілу систему інституцій.
-
Президент визначає стратегічні цілі.
-
Уряд забезпечує їх ресурсами.
-
Цивільний міністр формує оборонну політику.
-
Військове командування надає професійні рекомендації та проводить операції.
-
Парламент затверджує бюджет, формує уряд і контролює його діяльність.
-
Аудиторські, антикорупційні та судові органи забезпечують законність та підзвітність.
Розглядаючи формули реалізації цього функціонального розподілу, доречно звернутися до нашого стратегічного пріоритету – до практики НАТО. Альянс, своєю чергою, не встановлює для держав-членів єдиної організаційної схеми. У США, Великій Британії, Польщі чи Німеччині по-різному побудовані відносини між главою держави, міністром оборони та військовим командуванням. Але Альянс визначає спільні принципи: демократичний цивільний контроль, чіткий розподіл повноважень, парламентський нагляд, прозорість управління ресурсами та відповідальність оборонних інституцій.
План дій НАТО щодо розвитку оборонних інститутів прямо вимагає встановлення ефективних та прозорих механізмів демократичного контролю та законодавчого визначення ролей ключових органів виконавчої та законодавчої влади. План дій щодо членства також називає належний демократичний та цивільний контроль над збройними силами однією з базових умов євроатлантичної інтеграції.
Тобто вступ до НАТО починається не з переходу на певний калібр озброєння чи виконання інших так званих “стандартів”. Він починається з інституційної спроможності цивільної влади формувати оборонну політику, військових – професійно виконувати завдання, а парламенту – контролювати обидві сторони.
Українська модель на папері виглядає цілком євроатлантичною
І тут виникає основна інтрига, яка й спричинила системне протистояння останніх місяців. Формально українське законодавство досить чітко розмежовує функції основних органів оборонного управління. Президент є верховним головнокомандувачем, здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони, очолює РНБО, призначає вище військове командування та представляє у Верховну Раду кандидатуру міністра оборони.
Президент має визначати політичну мету війни, стратегічні пріоритети держави, міжнародні зобов’язання та прийнятний рівень ризику. Він має бути стратегічним керівником та остаточним арбітром у критичних питаннях. Однак ця роль не передбачає повсякденного ручного управління Міністерством оборони та військовим командуванням.
Кабінет Міністрів, відповідно до Конституції, є вищим органом виконавчої влади. Він відповідає за обороноздатність, державні фінанси, промисловість, мобілізацію, енергетику, логістику та міжнародну допомогу. Кабінет Міністрів підконтрольний та підзвітний Верховній Раді. Це має принципове значення.
Сучасна війна ведеться не Генеральним штабом, відірваним від держави. Вона вимагає економіки, технологій, бюджету, освіти, дипломатії, соціальної політики та промислового виробництва. Тому оборона є частиною урядової політики, а не закритою президентсько-військовою вертикаллю.
Міністерство оборони є центральним органом виконавчої влади та військового управління. Міністр оборони відповідає за формування державної політики у сфері оборони, оборонне планування, управління ресурсами, кадрову політику, розвиток Збройних сил та ефективне використання оборонних ресурсів. Закон прямо передбачає, що міністр здійснює військово-політичне та адміністративне керівництво ЗСУ, зокрема через головнокомандувача. Міністр призначається Верховною Радою за поданням президента та підзвітний парламенту.
Головнокомандувач відповідає за боєготовність військ, безпосереднє військове керівництво та застосування Збройних сил. Він підпорядковується президенту та міністру оборони та підзвітний їм у питаннях досягнення військово-стратегічних цілей. Генеральний штаб є головним органом військового управління. Він планує оборону держави, готує стратегічні плани застосування Збройних сил, визначає необхідні можливості та потреби в ресурсах. В особливий період Генеральний штаб виконує функції стратегічного керівництва силами оборони.
На нормативному рівні логіка цілком зрозуміла. Але проблема починається там, де формальність стикається з реальною політичною практикою.
Президент став особистим арбітром системи
Українська система оборонного управління все більше концентрується навколо президента. В умовах повномасштабної війни це значною мірою було природним. Державі потрібні були швидкі рішення, єдиний центр комунікації та здатність координувати величезну кількість цивільних і військових структур. Однак тимчасова концентрація управління поступово може стати постійною моделлю.
Якщо міністр оборони та головнокомандувач не можуть вирішити принципову суперечність без особистого втручання президента, це означає, що між ними фактично відсутній дієвий інституційний механізм взаємодії. Замість усталеного процесу ми отримуємо дві вертикалі. Одна веде від міністра через урядові та адміністративні структури. Інша веде від військового командування безпосередньо до верховного головнокомандувача.
Подвійне підпорядкування головнокомандувача президенту та міністру оборони передбачене законом. Воно мало б створювати баланс між стратегічним керівництвом президента та цивільним управлінням Міністерства оборони. Але без чіткої процедури врегулювання конфліктів такий баланс перетворюється на конкуренцію вертикалей.
У такій системі Міноборони ризикує поступово перетворитися на орган закупівель, фінансування та забезпечення. Водночас військове командування може отримати можливість блокувати управлінські чи технологічні зміни завдяки прямому доступу до президента. Сам президент стає щоденним диспетчером між міністерством та генералами.
Це погана модель навіть за умови, що всі її учасники мають добрі наміри. Вона залежить від особистих стосунків, а не від правил. Вона також розмиває відповідальність. Коли рішення вдале, кожен може вважати його своїм. Коли воно провалюється, складно встановити, хто саме його ухвалив, хто заперечував і хто мав би контролювати його виконання.
Межа між цивільним та військовим управлінням проходить не між “політиками” та “професіоналами”. Обидві сторони мають свою професійну сферу. Генеральний штаб має визначати військові потреби, пропонувати варіанти операцій, оцінювати ризики та пояснювати, які сили та ресурси потрібні для досягнення поставлених цілей. Політичне керівництво має вирішувати, які цілі є пріоритетними, скільки ресурсів держава може виділити та який ризик готова прийняти.
Військове командування має володіти значною автономією у плануванні та проведенні операцій. Міністр оборони не має визначати, де розміщувати підрозділи чи якими тактичними способами виконувати бойові завдання. Однак військова автономія не означає права генералів самостійно визначати державну політику, розподіляти всі ресурси, блокувати затверджені реформи чи ухилятися від зовнішнього контролю.
Особливо небезпечно, коли одна система одночасно визначає потребу, встановлює технічні вимоги, контролює допуск нової технології, розподіляє її між військами та оцінює власну ефективність. Така конструкція природним чином схильна відтворювати звичні рішення та відкидати інновації, що загрожують усталеним процедурам чи владним позиціям.
Міністерство оборони, навпаки, має перетворювати військові потреби на програми розвитку, рішення щодо закупівель, промислові замовлення та кадрові реформи. Воно має оцінювати не тактичні рішення командирів, а ефективність використання ресурсів та відповідність структури збройних сил державній оборонній політиці.
У Великій Британії начальник штабу оборони (Chief of the Defence Staff) є професійним керівником збройних сил та головним військовим радником уряду. Водночас загальна відповідальність за Міністерство оборони, політику та використання ресурсів лежить на цивільному міністрі, підзвітному парламенту.
У Польщі міністр національної оборони керує міністерством та збройними силами за сприяння начальника Генерального штабу та цивільних посадовців. Окремі командування відповідають за підготовку сил та їх оперативне застосування, але залишаються в системі цивільного Міністерства національної оборони.
Різні держави використовують різні структури. Спільною залишається логіка: генерал радить і командує, цивільний міністр визначає політику та керує ресурсами, а парламент контролює всю систему.
Парламент зник з процесу управління обороною
Найбільша проблема України стосується навіть не стосунків між міністром і головнокомандувачем, а фактичного усунення Верховної Ради від формування уряду та контролю над сектором оборони. Відповідно до Конституції, саме парламент призначає міністра оборони, затверджує державний бюджет, контролює Кабінет Міністрів та визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики. Уряд підконтрольний та підзвітний парламенту.
Закон “Про національну безпеку України” передбачає парламентський контроль за реалізацією стратегій, державних програм, використанням ресурсів та діяльністю органів сектору безпеки. Верховна Рада може створювати спеціальні та слідчі комісії для розгляду питань, що становлять суспільний інтерес.
Але парламент все частіше виступає як орган, що лише затверджує вже ухвалені кадрові рішення. Він не є місцем, де ведеться змістовна дискусія про оборонну політику, причини конфліктів, результати реформ чи відповідальність посадовців. Війна не є достатнім виправданням такої пасивності. Верховна Рада може проводити закриті засідання, комітетські слухання та заслуховувати посадовців без розголошення військової таємниці. Секретність визначає форму контролю, але не скасовує його зміст.
Європейські демократії розробили різні інструменти парламентського нагляду. У Німеччині, наприклад, діє спеціальний уповноважений Бундестагу у справах збройних сил, який допомагає парламенту контролювати Бундесвер, перевіряє дотримання прав військовослужбовців та подає парламенту щорічні звіти.
Україні, звісно, не потрібно копіювати німецьку модель. Але принцип залишається важливим: армія не може бути закритою корпорацією, а президент не може бути єдиним цивільним інститутом, що має реальний вплив на військове командування.
В умовах великої війни Ставка верховного головнокомандувача є необхідним механізмом стратегічної координації. Вона об’єднує політичне керівництво, військових, розвідку, уряд та інші елементи сектору безпеки. Однак Ставка не повинна поступово витісняти Кабінет Міністрів, Міністерство оборони, РНБО та парламент.
Координація війни та повсякденне управління державою – це різні функції. Ставка має визначати стратегічні пріоритети, розглядати військові варіанти та узгоджувати дії різних складових сил оборони. Вона не повинна ставати неформальним кадровим органом, центром закупівель чи місцем, де остаточно вирішуються всі питання оборонної політики.
Чим ширше стає коло рішень, що переходять у закритий контур Ставки, тим слабшою стає відповідальність уряду і тим меншою є здатність парламенту контролювати виконання політики. У результаті система може залишатися ефективною доти, доки діють особисті домовленості. Але вона стає надзвичайно вразливою під час конфліктів між окремими керівниками.
Корупція та неефективне управління є військовими загрозами
Окремою частиною цивільного контролю є контроль за оборонними ресурсами. У воєнний час суспільна дискусія часто протиставляє ефективність та антикорупційні процедури. Мовляв, контроль уповільнює закупівлі, а швидкість потребує більшої закритості. У документах НАТО така логіка прямо спростовується.
Політика Building Integrity визначає корупцію та неефективне управління як виклики безпеці. Вони знижують оперативну ефективність, підривають довіру до оборонних інститутів та послаблюють верховенство права. Відповідно, прозорість, підзвітність та доброчесність є елементами обороноздатності.
Тому незалежний антикорупційний та управлінський аудит Міністерства оборони не слід сприймати як покарання конкретного міністра. Він має бути нормальним механізмом зміни керівництва та передачі відповідальності.
Аудит має дати відповіді на кілька принципових питань:
-
Які програми продемонстрували ефективність?
-
Які рішення були заблоковані та на яких підставах?
-
Де виникли конфлікти між військовими потребами та управлінням ресурсами?
-
Які реформи мають бути продовжені незалежно від прізвища міністра?
-
Які посадовці несуть відповідальність за невиконання затверджених рішень?
Без такого аналізу кожна зміна міністра означатиме ризик почати реформування системи заново.
Що має змінитися незалежно від прізвищ
Нинішня криза могла б стати приводом для інституційної перезавантаження, а не лише для заміни одних керівників іншими. Насамперед держава має чітко зафіксувати та дотримуватися розподілу функцій. Президент визначає стратегічні цілі та політичні рамки. Кабмін відповідає за загальнодержавну реалізацію оборонної політики. Міністр оборони формує політику, керує ресурсами, закупівлями, кадровими реформами та розвитком спроможностей. Головнокомандувач відповідає за військове керівництво, боєготовність військ та застосування сил. Генеральний штаб планує операції та визначає військові потреби. Парламент формує уряд, виділяє ресурси та контролює результати.
Необхідна також формалізована процедура врегулювання розбіжностей між міністром оборони та головнокомандувачем. Військові заперечення, альтернативні пропозиції та остаточне рішення мають фіксуватися документально. Генерали не мають отримувати неформального права вето на законну цивільну політику. Цивільні керівники не мають ігнорувати професійні військові оцінки чи втручатися в тактичне командування.
Парламентський комітет з питань національної безпеки, оборони та розвідки має регулярно проводити закриті слухання за участі міністра оборони, головнокомандувача, начальника Генерального штабу та керівників закупівельних органів. Парламент має контролювати не тактичні операції, а політику, ресурси, результати та відповідальність.
Необхідно також розділити визначення військових потреб, закупівлю, випробування, приймання продукції та оцінку її бойової ефективності. Одна структура не може одночасно бути замовником, контролером і остаточним суддею власної роботи.
Нарешті, зміна керівництва Міністерства оборони має супроводжуватися незалежним аудитом та публічними гарантіями неперервності ефективних реформ.
Євроатлантична інтеграція починається з інститутів
Українська проблема полягає не у відсутності правильних законів. Закон “Про національну безпеку України” значною мірою вже побудований за євроатлантичною логікою. Він розмежовує політичне, адміністративне та військове керівництво, встановлює цивільний контроль та визначає роль парламенту. Але ми вкотре зіткнулися з дилемою розриву між нормативною конструкцією та реальною політичною практикою.
На папері парламент контролює уряд – на практиці він часто просто затверджує готові рішення. На папері міністр оборони здійснює військово-політичне та адміністративне керівництво – на практиці його можливості можуть залежати від особистих стосунків з головнокомандувачем та президентом. На папері уряд є вищим органом виконавчої влади – на практиці значна частина управління обороною переходить у президентську вертикаль та закриті координаційні механізми. В цьому і полягає головний виклик нинішньої кризи.
Україна рухається до НАТО, хай і стикаючись із політичними викликами самого Альянсу. Однак сумісність з Альянсом вимірюється не лише зброєю, зв’язком чи військовою доктриною. Вона вимірюється здатністю держави розмежувати політичну відповідальність і військовий професіоналізм, захистити армію від партійної політики, а суспільство – від неконтрольованої військової та президентської влади.
Війна вимагає єдності командування. Але єдність командування не означає концентрації всієї влади в одному центрі. Сильна оборонна система будується тоді, коли президент, уряд, парламент, Міністерство оборони та військове командування виконують свої функції, контролюють і врівноважують одне одного.
Колонка є особистою думкою автора, редакція 24 Каналу може не розділяти її.
Источник: www.24tv.ua